本文以2020年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》和相關(guān)政策梳理為基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)代進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的特征和現(xiàn)狀作了全面描摹：（1）總規(guī)模不斷擴(kuò)大（約2.8億），主要從中西部流入東部沿海；（2）就業(yè)從二產(chǎn)向三產(chǎn)轉(zhuǎn)型，其內(nèi)部分化為上（最多1%）、中（約20%）、下（近80%）三種類型；（3）務(wù)工收入快速增長(zhǎng)，構(gòu)成農(nóng)民家庭收入增長(zhǎng)大頭；（4）快速流向城鎮(zhèn)，就近縣域城鎮(zhèn)化是主要方式。但新生代進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民（占比49.4%）受教育水平較高，更傾向于在東部地區(qū)及大中城市務(wù)工及定居。
作者指出，諸多經(jīng)驗(yàn)表明，大規(guī)模人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化造成社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈分化，容易帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩。但中國(guó)進(jìn)城務(wù)工潮并未造成政治社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，因?yàn)?strong>進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的訴求主要是經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性的而不是政治性的，主要包括：獲得平等就業(yè)機(jī)會(huì)和工資權(quán)益保障、解決平等分享城鎮(zhèn)公共服務(wù)的身份問(wèn)題、穩(wěn)定農(nóng)村土地制度以保障生計(jì)安全等。但當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民也面臨現(xiàn)實(shí)困境：新生代陷入過(guò)快城鎮(zhèn)化帶來(lái)的“透支”困境；老一代的勞動(dòng)權(quán)利遭遇新型制度排斥；一些地方的激進(jìn)城鎮(zhèn)化損害他們的返鄉(xiāng)退路。作者強(qiáng)調(diào)，在快速城鎮(zhèn)化背景下，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民受失業(yè)影響變得日益脆弱，而一些地方強(qiáng)行推動(dòng)“農(nóng)民進(jìn)城上樓”，人為阻斷農(nóng)民返鄉(xiāng)退路，到時(shí)候政府很難兜底，那么千萬(wàn)失業(yè)又失地的農(nóng)民可能會(huì)成為動(dòng)蕩的社會(huì)基礎(chǔ)，這是中國(guó)現(xiàn)代化之殤。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，做好可逆城鎮(zhèn)化的制度設(shè)計(jì)，保證務(wù)工農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中“有進(jìn)有退”，仍應(yīng)是較長(zhǎng)時(shí)期的主要政策目標(biāo)。
本文原載《文化縱橫》2022年第4期，原題為《有進(jìn)有退：中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工》，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。
農(nóng)民工是中國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，是一個(gè)亦工亦農(nóng)、具有過(guò)渡性的新階層。1984年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《社會(huì)學(xué)通訊》首次出現(xiàn)“農(nóng)民工”一詞。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)民工的內(nèi)涵和特征有比較完整的界定：“農(nóng)民工是我國(guó)改革開(kāi)放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工、亦工亦農(nóng)，流動(dòng)性強(qiáng)，有的長(zhǎng)期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分?！?/p>
改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民工群體不斷增長(zhǎng)，構(gòu)成了農(nóng)村人口流動(dòng)的主要方式，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也在分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)了社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，大規(guī)模人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成社會(huì)階級(jí)階層劇烈分化，容易帶來(lái)社會(huì)失序和政治動(dòng)蕩。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著民工潮興起，學(xué)界及政策部門也非常擔(dān)心流動(dòng)農(nóng)民工對(duì)城市秩序的沖擊，事實(shí)上經(jīng)歷過(guò)多次大規(guī)模失業(yè)，包括在2008年和2020年兩次數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民工失業(yè)，但并未造成政治社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。同時(shí)，近年我國(guó)城鎮(zhèn)化也出現(xiàn)新情況，農(nóng)民工正在快速流入城鎮(zhèn)，其生產(chǎn)生活方式正在改變。從現(xiàn)在到2035年的全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的階段，國(guó)家如何保持漸進(jìn)的、彈性的城鎮(zhèn)化政策，回應(yīng)農(nóng)民工訴求，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“有進(jìn)有退”仍然是主要政策目標(biāo)。
▍中國(guó)農(nóng)民工的群體特征
經(jīng)過(guò)四十多年的改革開(kāi)放，農(nóng)民工群體形成了一些相對(duì)穩(wěn)定的整體特征。同時(shí)農(nóng)民工內(nèi)部經(jīng)歷了很大的分化，不再是一個(gè)同質(zhì)化的整體，快速城鎮(zhèn)化改變了農(nóng)民工的面貌。下面從四個(gè)方面描述農(nóng)民工群體的狀況。
（一）總規(guī)模不斷擴(kuò)大，主要流入東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)
2020年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)查報(bào)告》）顯示農(nóng)民工總規(guī)模達(dá)到28560萬(wàn)人。其中，外出農(nóng)民工16959萬(wàn)人。外出農(nóng)民工中，省內(nèi)就業(yè)的9907萬(wàn)人，跨省流動(dòng)農(nóng)民工7052萬(wàn)人。從農(nóng)民工規(guī)模來(lái)看，2000年至今，只有2020年的農(nóng)民工規(guī)模比上年減少517萬(wàn)人，其余年份一直在增長(zhǎng)，而這主要是疫情影響造成的。從過(guò)去的農(nóng)民工規(guī)模增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，波動(dòng)只是短期的，農(nóng)村勞動(dòng)力依然在絕對(duì)量上過(guò)剩，農(nóng)民工還有很大的增長(zhǎng)潛力。
農(nóng)民工的起源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展有關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展主要集中于東部沿海農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力很快就實(shí)現(xiàn)充分轉(zhuǎn)移。1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納勞動(dòng)力10581萬(wàn)人，比1978年增加了7754.4萬(wàn)人，占當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的24.2%。2000年，中國(guó)加入WTO成為“世界工廠”，推動(dòng)中西部農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模務(wù)工。有研究顯示，1989年，農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力從改革開(kāi)放初期的不到200萬(wàn)人迅速增加到3000萬(wàn)人。1992年鄧小平南方談話之后我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新一輪增長(zhǎng)期，1993年全國(guó)外出農(nóng)民工達(dá)到6200萬(wàn)人，其中跨省流動(dòng)的約2200萬(wàn)人。90年代末增長(zhǎng)放緩。進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)家積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力務(wù)工，農(nóng)民工規(guī)模一直增長(zhǎng)。
農(nóng)民工流出地主要是中西部地區(qū)。僅以跨省流動(dòng)的比例來(lái)看，《調(diào)查報(bào)告》顯示東部地區(qū)農(nóng)民工跨省流動(dòng)比例為15.5%，中西部地區(qū)（包括中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)）達(dá)51.3%，跨省農(nóng)民工規(guī)模最大的幾個(gè)省份是四川、河南、安徽、湖北和江西。農(nóng)民工流入地主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市。《調(diào)查報(bào)告》顯示東部地區(qū)吸納農(nóng)民工為15132萬(wàn)人，其中長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群吸納了大多數(shù)，總數(shù)為11478萬(wàn)人，占75.9%，占農(nóng)民工總量的40.2%?！捌咂铡睌?shù)據(jù)同樣反映出包括農(nóng)民工在內(nèi)的人口流動(dòng)方向。2020年末流動(dòng)人口規(guī)模約為3.76億人，比2010年的規(guī)模增加69.73%。流動(dòng)模式以鄉(xiāng)—城流動(dòng)、以向東部地區(qū)流動(dòng)為主，其中鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.49億人，占全部流動(dòng)人口的66.26%；跨省流動(dòng)人口中有9181萬(wàn)人流入東部地區(qū)，占所有跨省流動(dòng)人口的73.5%。
（二）就業(yè)從二產(chǎn)向三產(chǎn)轉(zhuǎn)型，同時(shí)伴隨階層分化
近年來(lái)農(nóng)民工就業(yè)一個(gè)主要的發(fā)展趨勢(shì)是從二產(chǎn)向三產(chǎn)轉(zhuǎn)型。在農(nóng)民工規(guī)模不斷增長(zhǎng)、農(nóng)民工職業(yè)分化的過(guò)程中，農(nóng)民工本身也在經(jīng)歷內(nèi)部階層的分化。
《調(diào)查報(bào)告》指出，農(nóng)民工從事第二產(chǎn)業(yè)的比例，從2013年的56.8%下降到2020年的48.1%，其中從事制造業(yè)的農(nóng)民工占比為27.3%，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工占比為18.3%；而從事第三產(chǎn)業(yè)的比例，從2013年的42.6%增長(zhǎng)到2020年的51.5%，其中從事批發(fā)和零售業(yè)的農(nóng)民工比重為12.2%，從事住宿餐飲業(yè)的農(nóng)民工比重均為6.5%。農(nóng)民工就業(yè)總體上處于中低端，從收入來(lái)看，農(nóng)民工月均收入4072元，最高是交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)郵政業(yè)，月均收入為4814元，其次是建筑業(yè)，月均收入為4699元，最低是住宿餐飲業(yè)，月均收入僅為3358元。農(nóng)民工就業(yè)方式以受雇就業(yè)為主，同時(shí)自營(yíng)就業(yè)比例也超過(guò)了10%，主要表現(xiàn)形式是個(gè)體工商戶。2013年《調(diào)查報(bào)告》顯示，83.5%的農(nóng)民工為受雇就業(yè)，16.5%的農(nóng)民工為自營(yíng)就業(yè)，2016年《調(diào)查報(bào)告》顯示受雇就業(yè)農(nóng)民工所占比重為83%。另一種新的就業(yè)趨勢(shì)是“靈活就業(yè)”，不同于傳統(tǒng)的受雇或自營(yíng)就業(yè)。新興業(yè)態(tài)中，農(nóng)民工在外賣、快遞等服務(wù)業(yè)就業(yè)比例很大，具有很強(qiáng)的非正規(guī)就業(yè)特征，他們的就業(yè)、收入和勞動(dòng)保護(hù)成為了新問(wèn)題。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)民工職業(yè)分化還日益表現(xiàn)在縱向的社會(huì)分層方面。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，和其他群體一樣經(jīng)歷了巨大的分化。上層農(nóng)民工是精英農(nóng)民工，占農(nóng)民工的比例最多1%。精英農(nóng)民工從事中等規(guī)模以上的經(jīng)商，年收入幾十萬(wàn)元以上。他們的身份盡管是農(nóng)民工，實(shí)際的社會(huì)階層已經(jīng)相當(dāng)于“私營(yíng)企業(yè)主”。中層農(nóng)民工比例也不大，約占20%。他們從事小規(guī)模的經(jīng)商，或從事非體力的技術(shù)或管理工作，年收入10萬(wàn)元以上，收入和社會(huì)地位相當(dāng)于城市白領(lǐng)。比較典型的是受過(guò)高等教育的農(nóng)民工群體和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)本地的“新生代農(nóng)民工”，他們的收入較高，在中小城市能通過(guò)貸款負(fù)擔(dān)商品房，在城鎮(zhèn)帶著家人一起生活。下層農(nóng)民工就是普通農(nóng)民工，主要從事體力、半體力的、低技術(shù)的工作，收入不高，年收入在2萬(wàn)~10萬(wàn)元之間，占比近80%。他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，主要是學(xué)歷、工作技能等人力資本缺乏，如《調(diào)查報(bào)告》顯示，大多數(shù)農(nóng)民工是初中及以下學(xué)歷，從全國(guó)來(lái)看，2020年初中及以下學(xué)歷的農(nóng)民工占比是71.1%。他們進(jìn)城安居的能力有限，還需要依靠農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源增加家庭收入及作為進(jìn)城失敗的退路。
（三）務(wù)工收入快速增長(zhǎng)，是農(nóng)民家庭收入增長(zhǎng)主要方式
通過(guò)務(wù)工獲得家庭收入增長(zhǎng)是農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的根本動(dòng)力。到20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)人均耕地面積已經(jīng)下降到不足1.2畝，僅為1952年的42%，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)難以過(guò)上小康生活。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有外出務(wù)工，農(nóng)民家庭才有能力應(yīng)對(duì)越來(lái)越大的支出壓力，保住體面而有尊嚴(yán)的生活方式。雖然農(nóng)民工收入相比城市居民差距很大，然而相對(duì)于從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的收入，還是較高的。而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民工收入不斷增長(zhǎng)，《調(diào)查報(bào)告》顯示，2020年農(nóng)民工月均收入4072元，相對(duì)于2009年的月均1417元的收入增長(zhǎng)了約3倍。
非農(nóng)就業(yè)很早就是農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要來(lái)源。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)GDP比重持續(xù)降低，進(jìn)一步影響到農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入的增長(zhǎng)。到2000年左右，農(nóng)民收入增長(zhǎng)的源泉發(fā)生了本質(zhì)變動(dòng)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)由過(guò)去主要靠家庭經(jīng)營(yíng)性收入轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蕾噭趧?dòng)報(bào)酬性收入。農(nóng)業(yè)的就業(yè)吸納作用表現(xiàn)為“就業(yè)彈性”，成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”。2020年的全國(guó)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民家庭的人居可支配收入為17131.5元，直接來(lái)源于家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入僅占23.2%。其中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入所占比重為16.9%，種植糧食作物的凈收入比重更低。
務(wù)工構(gòu)成了農(nóng)村小康社會(huì)建成的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國(guó)區(qū)域差異很大，城鄉(xiāng)收入水平不同，不同區(qū)域的收入水平不同，但都能達(dá)到小康社會(huì)的基本生活水平。中西部農(nóng)民在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市務(wù)工賺錢，并不在那里生活，而是拿回家鄉(xiāng)，構(gòu)成其中等水平生活的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，勞動(dòng)力供給更加偏緊，農(nóng)民工收入還會(huì)不斷提高。按照當(dāng)前農(nóng)民工月均約4000元的收入，一個(gè)普通家庭兩個(gè)農(nóng)民工，一年的務(wù)工收入可達(dá)近10萬(wàn)元。這一收入可以用于農(nóng)村建房、縣城購(gòu)房，用于供孩子讀書(shū)、支持孩子結(jié)婚與買車，這是過(guò)去農(nóng)民不曾享有的生活水平。農(nóng)民工家庭一般還有務(wù)農(nóng)收入，還有自給自足的經(jīng)濟(jì)成分，在城市商品房?jī)r(jià)格高企的今天，這降低了農(nóng)民家庭過(guò)上小康生活的成本。
（四）快速流向城鎮(zhèn)，就近縣域城鎮(zhèn)化是主要方式
城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。2000年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為36.1%，2020年“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已接近64%，城鎮(zhèn)常住人口從2000年的4.56億人增長(zhǎng)到2020年的9.02億人。我國(guó)城鎮(zhèn)化率的迅速增長(zhǎng)，大規(guī)模的“民工潮”做出了主要貢獻(xiàn)。相對(duì)于老一代農(nóng)民工，新一代農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的意愿更強(qiáng)烈。2020年新生代農(nóng)民工占比為49.4%，他們受教育水平較高，更為適應(yīng)城鎮(zhèn)化的生活，外出就業(yè)特征明顯，主要集中在東部地區(qū)及大中城市務(wù)工。
在農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化模式中，占大多數(shù)的城鎮(zhèn)化目的地是家鄉(xiāng)縣城而非務(wù)工所在地，可稱之為“就近縣域城鎮(zhèn)化”。從時(shí)間來(lái)看，在中部農(nóng)村，近10年來(lái)農(nóng)民工務(wù)工邏輯明顯轉(zhuǎn)變，東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村還要早10年以上。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，2021年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，其中1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右?？h城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)化常住人口的近30%。顯而易見(jiàn)，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化和以大中城市為載體的城鎮(zhèn)化，存在顯著差異。能在大中城市就業(yè)和定居的轉(zhuǎn)移人口主要來(lái)源于大中專畢業(yè)生，但縣城的城鎮(zhèn)化主要轉(zhuǎn)移人口是本地農(nóng)民和農(nóng)民工。由于大中城市的城鎮(zhèn)化有產(chǎn)業(yè)支撐，且人口素質(zhì)較高，城市配套服務(wù)也比較完善，其城市化的質(zhì)量比較高。以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，則很大程度上是公共服務(wù)驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化，主要是較好的教育資源，農(nóng)民工主動(dòng)或被動(dòng)在縣城買房。在就業(yè)上，多數(shù)農(nóng)民工仍然要到沿?；虼笾谐鞘袆?wù)工，獲得較高收入，老年農(nóng)民則要在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，實(shí)現(xiàn)自主養(yǎng)老。因此，相當(dāng)部分縣城的城鎮(zhèn)化質(zhì)量其實(shí)并不高，屬于“半城鎮(zhèn)化”或“未完成的城鎮(zhèn)化”。
2020年的《調(diào)查報(bào)告》并未報(bào)告農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的目的地狀況，只報(bào)告“進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)所在城市的歸屬感提高”,“城市規(guī)模越大，農(nóng)民工對(duì)所在城市的歸屬感越弱，對(duì)城市生活的適應(yīng)難度越大”。這表明農(nóng)民工很難在大城市體面地定居下來(lái)。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是發(fā)達(dá)地區(qū)珠三角、長(zhǎng)三角，本地農(nóng)民工如果不是從事高收入的城市白領(lǐng)職業(yè)，也難以支撐中心城區(qū)的住房及生活成本，而是選擇進(jìn)入郊區(qū)房?jī)r(jià)較低、生活成本較低的區(qū)縣。他們的地位和心理優(yōu)勢(shì)建立在外地農(nóng)民工身上。相對(duì)于外地農(nóng)民工，東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村出身的農(nóng)民工就業(yè)更為體面、更為充分和穩(wěn)定，大多數(shù)參加了城鎮(zhèn)社保、融入城鎮(zhèn)程度高，其身份認(rèn)同已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶率忻瘛?，農(nóng)民的戶籍身份的主要意義是占有農(nóng)村集體分配的各類權(quán)利。
▍農(nóng)民工的主要利益訴求與政策變革
農(nóng)民工長(zhǎng)期從事中低端的二三產(chǎn)業(yè)，具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，形成了和傳統(tǒng)農(nóng)民、城市居民不一樣的利益訴求。農(nóng)民工的訴求主要是經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性的而不是政治性的，主要訴求是國(guó)家賦予平等的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)及獲得城鎮(zhèn)公共服務(wù)的權(quán)利，另外作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民工還要求獨(dú)特的保護(hù)性政策。為回應(yīng)農(nóng)民工的利益訴求，國(guó)家也在不斷調(diào)整政策，促使農(nóng)民工成為平等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體，農(nóng)民工感受到公平感、獲得感。這使得中國(guó)人口大規(guī)模流動(dòng)的同時(shí)，政治社會(huì)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，構(gòu)成了中國(guó)國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)的重要部分。流動(dòng)農(nóng)民工的利益訴求可分為以下三個(gè)方面。
（一）獲得非農(nóng)就業(yè)權(quán)利并保障工資權(quán)益
和城市居民獲得同樣平等的就業(yè)權(quán)利是農(nóng)民工最大的訴求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制限制勞動(dòng)力流動(dòng)，在就業(yè)機(jī)會(huì)短缺的背景下，地方政府為保障本地戶籍居民的就業(yè)機(jī)會(huì)，不得不限制外來(lái)人口流入。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)供給不斷擴(kuò)大，國(guó)家逐漸破除不合理的勞動(dòng)力流動(dòng)限制，勞動(dòng)力配置制度從計(jì)劃走向市場(chǎng)。
當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)形成了統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，戶籍身份對(duì)個(gè)體職業(yè)與收入影響很弱，農(nóng)民工的公平感大大增加。近年來(lái)，在沿海制造業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于出現(xiàn)了勞動(dòng)力短缺的情況，私營(yíng)企業(yè)主、地方政府對(duì)待外來(lái)農(nóng)民工的態(tài)度發(fā)生了很大的改變。為了留住外來(lái)農(nóng)民工，發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)主和地方政府報(bào)銷來(lái)回交通費(fèi)用，給留在本地過(guò)年的員工發(fā)放紅包，農(nóng)民工感受到更多的尊重、承認(rèn)和支持。
在非農(nóng)就業(yè)中，欠薪問(wèn)題一直是農(nóng)民工關(guān)注的焦點(diǎn)，容易引發(fā)農(nóng)民工群體性維權(quán)事件。國(guó)家高度重視農(nóng)民工工資保障問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)家不斷從制度上解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題。2016年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的意見(jiàn)》，2019年12月，發(fā)布《保障農(nóng)民工工資條例》。筆者近期在浙江金華婺城區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)從中央到地方把農(nóng)民工欠薪治理納入了縣域綜合治理體系，正式的法治機(jī)制和非正式的調(diào)解機(jī)制結(jié)合起來(lái)，以低成本的方式解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的問(wèn)題。
（二）解決平等分享城鎮(zhèn)公共服務(wù)的身份問(wèn)題
新世紀(jì)之后，農(nóng)民工開(kāi)始從勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，國(guó)家開(kāi)始關(guān)注農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享受平等的公共服務(wù)的問(wèn)題。這一問(wèn)題最先由在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居的精英農(nóng)民工和中層農(nóng)民工提出來(lái)。
國(guó)家改革的焦點(diǎn)是改變傳統(tǒng)戶籍制度，主要方向是放寬戶籍準(zhǔn)入，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記政策，實(shí)行常住人口城鎮(zhèn)化。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布；同年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)公共服務(wù)問(wèn)題。其中焦點(diǎn)是農(nóng)民工隨遷子女在流入地的教育機(jī)會(huì)均等化問(wèn)題，矛盾主要在人口大規(guī)模流入的大城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。在城鎮(zhèn)義務(wù)教育階段學(xué)位資源緊缺的條件下，地方政府不得不優(yōu)先保障本地戶籍人口的需求，多余的學(xué)位（往往在城郊地區(qū)，被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民放棄的學(xué)位）才用以滿足包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來(lái)流動(dòng)人口的需求。在資源絕對(duì)短缺的條件下，站在道德高地批評(píng)北京、上海等一線大城市沒(méi)有一視同仁對(duì)待外來(lái)流動(dòng)人口沒(méi)有意義。
從調(diào)查來(lái)看，絕大多數(shù)外出農(nóng)民工并沒(méi)有把子女帶到身邊。截至2013年底，全國(guó)義務(wù)教育階段的隨遷子女一共是1277萬(wàn)人，占到義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%。2020年達(dá)到了1429.7萬(wàn)人，增長(zhǎng)并不多。外出農(nóng)民工把子女帶在身邊，會(huì)增加生活和教育費(fèi)用，降低勞動(dòng)收入，因此大多數(shù)農(nóng)民工并沒(méi)有教育機(jī)會(huì)均等化的權(quán)利訴求。其享受城鎮(zhèn)教育公共服務(wù)的場(chǎng)所是在家鄉(xiāng)縣城，而這并沒(méi)有制度性障礙。在中部地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣域的學(xué)位分配政策是：只要進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在縣城有合法的就業(yè)、繳納社保、租房或購(gòu)買商品房，子女就可以進(jìn)入當(dāng)?shù)乜h城讀書(shū)。在人口大縣，農(nóng)村中小學(xué)生大量涌入造成教育資源緊張，縣城不得不制定更嚴(yán)格的教育資源配置辦法。
（三）穩(wěn)定農(nóng)村土地制度，保障生計(jì)安全
在城鎮(zhèn)社會(huì)，市民通過(guò)參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障體系獲得生計(jì)安全，這是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本條件。以養(yǎng)老為例，國(guó)家建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，勞動(dòng)者按照要求繳費(fèi)15年以上，就可以享受退休保障。農(nóng)民工則不同，他們大多數(shù)并未參與其中，仍然延續(xù)農(nóng)民的社會(huì)保障方式，主要訴求是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)政策，核心是穩(wěn)定農(nóng)村土地權(quán)利。
《2015年度人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為5589萬(wàn)，占當(dāng)年農(nóng)民工總規(guī)模（27747萬(wàn)）的20.1%。截至2020年6月底，全國(guó)有6375萬(wàn)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，占當(dāng)年農(nóng)民工總規(guī)模（28560萬(wàn)）的22.3%，其中東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的參保比例很高。在中西部地區(qū)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)雖然長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看參與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障的好處很多，地方政府也積極推動(dòng)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但農(nóng)民工仍然缺乏意愿。他們的經(jīng)濟(jì)收入不高、就業(yè)不穩(wěn)定，更希望獲得現(xiàn)金收入應(yīng)對(duì)當(dāng)下日益增長(zhǎng)的支出，并不預(yù)期通過(guò)城鎮(zhèn)社保體系獲得生計(jì)安全。2021年，中部一個(gè)普通縣城的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)了1萬(wàn)元，這對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)過(guò)高了。農(nóng)民工的就業(yè)并不穩(wěn)定，他們更愿意參與更為靈活的、繳費(fèi)更低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系，建筑業(yè)的中老年農(nóng)民工最為明顯。
農(nóng)民工把生計(jì)安全寄托于農(nóng)村。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民工依法享有集體土地權(quán)利。目前農(nóng)村土地承包和宅基地管理相關(guān)法律和政策保障這一權(quán)利，并不因人口流動(dòng)遷移、進(jìn)城落戶而改變，使得農(nóng)民工不懼怕失業(yè)后的生計(jì)安全問(wèn)題，也不擔(dān)心基本的養(yǎng)老保障。農(nóng)村戶籍對(duì)于農(nóng)民工生計(jì)安全具有實(shí)質(zhì)性意義，而城市戶籍則不然。城市戶籍是通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)條件如穩(wěn)定就業(yè)就可以獲得的，也可以退出，然而農(nóng)村戶籍是獨(dú)特的，退出后就再?zèng)]有了。
▍當(dāng)代農(nóng)民工面臨的獨(dú)特問(wèn)題
總體上，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)圍繞農(nóng)民工形成了比較成熟的法律和政策體系，解決了快速發(fā)展條件下農(nóng)民工有序融入城鎮(zhèn)的問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)民工所面臨的問(wèn)題，既有全球進(jìn)入動(dòng)蕩變革期，農(nóng)民工面臨的大規(guī)模失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加劇問(wèn)題，又有地方性的政策執(zhí)行問(wèn)題。
（一）新生代農(nóng)民工陷入過(guò)快城鎮(zhèn)化帶來(lái)的“透支”困境
過(guò)去10多年，中西部的縣域城鎮(zhèn)化率上升得特別快。在調(diào)研的中部地區(qū)典型縣城，最近十年各地縣域城鎮(zhèn)化率每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)以上。在人口大縣，因農(nóng)民工涌入縣城購(gòu)房，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)十分繁榮，縣城平均房?jī)r(jià)在3000~5000元/平方米，一套100平方米左右的商品房至少要花費(fèi)農(nóng)民工家庭7~10年的務(wù)工收入。
進(jìn)城加速和地方政府積極的城鎮(zhèn)化政策有關(guān)。為了把商品房賣出去，政府設(shè)法把縣域優(yōu)質(zhì)學(xué)位和商品房綁定，形成了典型的“教育新城”開(kāi)發(fā)模式，本質(zhì)是希望進(jìn)城購(gòu)房農(nóng)民工支付新城開(kāi)發(fā)成本。農(nóng)民工進(jìn)城購(gòu)房，一般需要銀行提供抵押貸款，數(shù)量從十多萬(wàn)元到三五十萬(wàn)元。和進(jìn)城購(gòu)房同時(shí)發(fā)生的新生代農(nóng)民工購(gòu)車，農(nóng)民工又要負(fù)債數(shù)萬(wàn)元到十多萬(wàn)元。債務(wù)的不斷增加成為近十多年來(lái)新生代農(nóng)民工區(qū)別于老一代農(nóng)民工最重要的特征之一。
在負(fù)債透支困境下，縣城生活的新生代農(nóng)民工的生計(jì)更加脆弱了?；蛘哒f(shuō)，他們小康的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并不牢靠，這是歷史上不曾面臨的新問(wèn)題。在2008年，失業(yè)的農(nóng)民工心理不慌，而2020年新冠疫情背景下，失業(yè)的農(nóng)民工是很慌張和焦慮的，他們負(fù)債幾十萬(wàn)元，已經(jīng)回不到原來(lái)的生活方式，已然無(wú)處可退。他們對(duì)周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的失業(yè)愈發(fā)敏感，造成他們的社會(huì)安全感、公平感降低。
（二）老一代農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利遭遇新型的制度排斥
2022年初，全國(guó)多地發(fā)布建筑業(yè)超齡農(nóng)民工“清退令”。在政府看來(lái)，“清退令”初衷是好的，即保護(hù)超齡農(nóng)民工的安全。問(wèn)題在于，以風(fēng)險(xiǎn)最小化為初衷的“超齡”農(nóng)民工“清退令”遵循的是官僚主義邏輯，而不是民生保障的邏輯，不僅影響建筑業(yè)勞動(dòng)力供給，而且侵害了老年農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利。《調(diào)查報(bào)告》顯示，50歲以上農(nóng)民工所占比重為26.4%，主要從事建筑業(yè)。建筑業(yè)農(nóng)民工中，即使60歲以上的老年農(nóng)民工只占10%，也超過(guò)500萬(wàn)人。由于建筑業(yè)難以補(bǔ)充年輕農(nóng)民工，這一規(guī)模未來(lái)還會(huì)進(jìn)一步增加。他們有勞動(dòng)能力，有務(wù)工訴求，一直活躍在建筑工地上，被強(qiáng)制清退降低了農(nóng)民家庭收入，也對(duì)農(nóng)民工積蓄養(yǎng)老資金不利。
勞動(dòng)力市場(chǎng)中弱勢(shì)的老年農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利保護(hù)問(wèn)題，背后是國(guó)家不再容許農(nóng)民工大量從事非正規(guī)就業(yè)的事實(shí)。在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)，普通勞動(dòng)者超過(guò)60歲（女性超過(guò)55歲）即視為“超齡”，按規(guī)定要“退休”。然而，建筑業(yè)農(nóng)民工（相對(duì)于建筑業(yè)的少數(shù)管理者）是典型的非正規(guī)就業(yè)群體，在農(nóng)民工的概念里，只要身體條件允許，就不存在“超齡”退休問(wèn)題。農(nóng)民工年老了，他們還有意愿勞動(dòng)，他們最需要的是勞動(dòng)權(quán)利和勞動(dòng)便利。一個(gè)公正的政府不應(yīng)當(dāng)在他們年老時(shí)用行政強(qiáng)制的方式“清退”他們，而是應(yīng)當(dāng)在工傷保險(xiǎn)、安全培訓(xùn)、安全監(jiān)管、欠薪治理等方面給予更多、更人性化的支持。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，而且有利于在風(fēng)險(xiǎn)防范與勞動(dòng)權(quán)益保障之間保持平衡。
（三）“三農(nóng)”政策的城鎮(zhèn)化思維損害農(nóng)民工的村莊退路
從宏觀上來(lái)講，城鎮(zhèn)化是不可逆的。而從單個(gè)農(nóng)民工的角度，城鎮(zhèn)化是可逆的，需要國(guó)家設(shè)計(jì)可逆城鎮(zhèn)化的制度安排。從目前總體的制度安排來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化道路是可進(jìn)可退的，然而從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民工可進(jìn)可退的城鎮(zhèn)化道路可能被人為阻斷，造成嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。
最為典型的例子是2020年山東省的合村并居，本質(zhì)上是行政推動(dòng)的“農(nóng)民上樓”運(yùn)動(dòng)。從長(zhǎng)期調(diào)查來(lái)看，農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)的效果并不是振興農(nóng)村、富裕農(nóng)民，而是劣質(zhì)城鎮(zhèn)化。盡管農(nóng)民家庭日益依賴非農(nóng)收入，然而農(nóng)業(yè)農(nóng)村對(duì)于他們依然是很重要的。在農(nóng)民家庭分工中，年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工，而老年勞動(dòng)力則主要從事農(nóng)業(yè)，他們需要與其收入、就業(yè)方式匹配的居住方式。當(dāng)下中國(guó)發(fā)展進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，新冠疫情疊加全球動(dòng)蕩正在持續(xù)造成大規(guī)模農(nóng)民工失業(yè)。在快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工面對(duì)失業(yè)變得日益脆弱，如果此時(shí)返鄉(xiāng)的退路又被中斷，政府很難有能力兜底，那么千萬(wàn)失業(yè)又失地的農(nóng)民一定會(huì)成為政治動(dòng)蕩的社會(huì)基礎(chǔ)，這是中國(guó)現(xiàn)代化之殤。
與合村并居政策一樣，還有一些限制性的農(nóng)村政策，使得農(nóng)戶面臨和上樓同樣的困境。比如，在過(guò)去幾年一些地區(qū)的易地扶貧搬遷政策執(zhí)行過(guò)程中，政府簡(jiǎn)單地認(rèn)為把貧困戶搬入城鎮(zhèn)就能解決貧困問(wèn)題，實(shí)際上帶來(lái)了貧困人口的空間平移，給貧困人口帶來(lái)更嚴(yán)重的生計(jì)問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)民工成功融入城鎮(zhèn)的主要制約是農(nóng)民工的就業(yè)層次，宏觀上又和我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)，和農(nóng)民集中居住的程度和方式無(wú)關(guān)，需要國(guó)家和地方政府遏制激進(jìn)城鎮(zhèn)化的沖動(dòng)。
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